L'indépendance de la BCE

Voici un thème assez récurrent dès qu’il s’agit d’évoquer la politique monétaire d’un pays. La régionalisation que constitue la zone euro est une véritable évolution dans la typologie des régimes de change. Dans la lignée de la dollarisation et de l’euroïsation, la Banque Centrale Européenne se voit confier la gestion exclusive de la politique monétaire de quinze Etats-membres de l’Union européenne avec pour principal objectif la stabilisation des prix.

Je ne m’aventurerai pas vers une description poussée des critiques émises par certains candidats à la présidentielle de 2007 en France, ou encore à un historique exhaustif justifiant l’émergence du traité de Maastricht et celui d’Amsterdam. Plus simplement, ce billet pourrait très bien être remis en cause du fait qu’il ne justifie pas réellement l’indépendance de la BCE mais tout simplement se veut légitimer l’indépendance des Banques centrales. Or, la FED est comprises dans cette analyse alors que ses objectifs de plein-emploi tendent à illustrer les critiques adressées à la BCE. Je veux juste attirer l’attention sur quelques points qui pourraient être utiliser à bon escient pour démontrer les bienfaits d’une entité économique indépendante et non seulement monétaire (mêmes si les arguments édictés s’adaptent à cette situation). La problématique relève avant tout de la gouvernance : comment répartir les possibilités de régulation entre Etat-membre et entités supranationales alors que celles-ci sont généralement détenus par les gouvernements ? Mais surtout (et ce sera notre démarche) pourquoi répartir ?

Un premier élément est au fondement de la politique économique. Jusqu’aux années 1950, la politique économique résultait d’une analyse par l’économiste adressée au décideur public qui se chargeait de l’appliquer. Depuis, un troisième acteur est intervenu. Les agents économiques peuvent anticiper ou réagir aux décisions publiques représentant de ce fait de nouvelles contraintes dans les exercices de modélisation (voir les anticipations rationnelles, John Muth, 1961). Les modèles d’équilibre général calculables (MEGC) souvent utilisés pour des réformes structurels (exemple du FMI ou de la Banque Mondiale) doivent alors intégrer ces nouvelles variables aléatoires qui limitent leur efficacité. Mais ces contraintes ne s’exercent pas seulement dans le cadre de la modélisation des politiques économiques. Elles renforcent l’intérêt propre et particulier du décideur public, souvent l’homme politique, qui doit optimiser le bien être social selon la durée de son mandat soulevant des problèmes d’incohérences temporelles. En 1977, Kydland et Prescott mettent en évidence qu’une politique optimal ex-ante peut ne pas l’être ex-post. Par exemple un objectif de faible inflation peut être souhaitable ex-ante alors qu’une politique inflationniste le sera à son tour ex-post. Les auteurs préconisent alors un refus catégoriques de toutes politiques discrétionnaires, soit le refus d’une optimisation à chaque instant. Le Pacte de stabilité et de croissance représentent une conséquence de ces recommandations : les Etats-membres doivent respecter des règles et s’y tenir. La vie démocratique soulève ainsi les problèmes de la responsabilité du politique envers la masse, de ses convictions et de sa future réelection.

Mieux, l’élection politique concilie deux intérêts particuliers. Celui du candidat d’une part, et celui du votant d’autre part qui tend à élire celui répondant au mieux à ses intérêts. Ainsi, le candidat à l’élection cherchera à satisfaire le plus d’individus possible. Dans un article de 2000, Prescott et Tabellini proposent un diaporama de modèles visant à représenter le comportement des responsables politiques. Ils montrent ainsi que les partis politiques tenteront d’attirer les préférences de l’électeur médian pour recouvrir la plus large partie de la population. Or cet électeur médian ne correspond ni aux intérêts des plus désavantagés, ni à ceux des plus avantagés. Il n’y a, pour reprendre la courbe des possibilités de Stiglitz et Atkinson, ni maximisation de la fonction benthamienne, ni maximisation de la fonction rawlsienne vis-à-vis de l’utilité sociale et totale résultante d’une telle stratégie.

La Banque Centrale Européenne s’établit donc dans un objectif précis : priver le législateur du droit d’amender le mandat en le subordonnant à un ordre juridique supérieure à la loi (Traité de Maastricht). Nous pouvons relever deux avantages notamment. Le premier et de déresponsabiliser le politique du fait des problèmes d’incohérences temporelles (temps d’application de la politique économique et durée du mandat) et de crédibilité. Une autorité indépendante ne se préoccupera pas de l’opinion publique et de sa réaction, préférant se concentrer sur ses objectifs. Le second avantage est la « dépolitisation » des décisions. Le « political business cycle » proposé par Nordhaus en 1975 est vérifié empiriquement par Persson et Tabellini en 2001. En France, sur une durée de 6 ans du cycle électoral, les trois premières années sont pauvres en croissance annuelle et triple voire quadruple les années de fin de mandat avec des taux d’investissement (FBCF) élevés. Ces deux auteurs montrent ainsi que l’endettement public est positivement corrélé avec le degré d’instabilité politique.

Maskin et Tirole en 2001, puis Alesina et Tabellini en 2004 justifie la décision technocratique dans de nombreux cas. Ainsi, la gestion de la politique monétaire confiée à la BCE est expliquée par l’aspect technique de ce type de politique, par des critères de performances définis, par la difficulté pour les électeurs de constater les effets de chaque décision, par le risque d’incohérence temporelle des choix publics, par les possibles lobbying politiques influençant le décideur public et enfin par les contraintes intergénérationnelles pesant dans l’arbitrage de la politique monétaire.

Voici donc quelques arguments justifiant l’indépendance de certaines autorités et dans notre cas de la BCE. Les arguments ici ne sont pas d’ordre monétaire mais davantage normatif mais s’appuient tout autant sur l’étude d’économistes soucieux de justifier rigoureusement pourquoi la diffraction verticale du pouvoir public à l’échelle nationale ne se limite pas au débat portant sur l’évolution de l’Union européenne.

Banques centrales et crises bancaires

Le projet d’aide publique à la banque anglaise de crédit hypothécaire Northern Rock illustre la difficulté d’accorder une aide publique soutenu par la majorité des membres de l’Union européenne. Ce qui est intéressant reste toutefois l’impact d’une telle situation sur la politique économique des pouvoirs publics. Pourquoi les banques centrales ont une responsabilité à l’égard de la stabilité financière en cas de crises bancaires?

Avant d’évoquer les marges de manœuvre des banques centrales concernant les crises bancaires, il s’agira avant tout de mieux comprendre la notion de « stabilité financière » ce qui nécessitera de comprendre les mécanismes résultants de la politique économique dans lesquels les banques commerciales jouent un rôle essentiel.

• Les banques commerciales conditionnent la transmission de la politique monétaire

Il faut d’abord expliquer l’importance des banques commerciales dans la sphère financière. Celles-ci jouent un rôle de transformation financière, c’est-à-dire qu’elles établissent un lien entre les agents économiques aux horizons et aux préférences pour les risques hétérogènes. Pour l’appliquer, deux solutions : soit on collecte les dépôts des ménages en accordant des prêts aux entreprises, soit on a recours à la désintermédiation. Cette dernière solution sera écartée d’une part par les économies d’échelle induits par le recours aux dépôts des ménages (coût de transaction, partage de la collecte d’information, décision collective) et d’autre part par le partage du risque (la banque s’assure contre des risques individuels) résultant de l’intermédiation. Mais ce type de transformation suscitera trois risques potentiels : un risque de crédit, un risque de marché et un risque de liquidité.

Le risque de liquidité est très exposé à des phénomènes « cumulatifs ». En outre, l’expérience montre qu’il s’agit du risque le plus vulnérable aux yeux des ménages. Les dépôts bancaires sont mobilisables, c’est-à-dire qu’on peut les retirer à tout moment. Les paniques bancaires relèvent souvent d’un mouvement de panique où chacun cherche à retirer ses dépôts.

Douglas Diamond et Philip Dybvig proposent une modélisation des paniques bancaires en 1983. Ils exposent trois choix possibles pour optimiser une fonction d’utilité (nous n’utiliserons pas leur formalisation ici en nous contentons de l’expliciter). Le premier choix porte en situation d’autarcie, l’individu ne peut porter une quelconque décision efficace. Le second choix porte dans le cas de marché financier, la décision est davantage Paréto-préférable au choix 1 mais se laisse dépasser par le recours à la finance intermédiée où la concurrence entre banques amène un profil de retrait optimal pour chaque individu. En situation de choc en t1, le revenu futur en t2 (obtenu part la liquidation des actifs de long terme de sa banque) sera inférieure au revenu en t1. L’individu sera donc encouragé à retirer ses dépôts, d’autant plus que les autres ne s’en priveront pas. La panique devient autoréalisatrice. On obtient ainsi deux équilibres possibles : soit un équilibre Pareto-efficace en dehors de tout choc où les dépôts sont maintenus dans les banques, soit une panique autoréalisatrice où les banques feront faillite.

Or dans le cas de la crise financière en 2007, le problème a surtout reposé sur le phénomène de contagion financière qui tend souvent à doubler celui de panique bancaire. L’interdépendance entre les banques, qui se prêtent mutuellement via le marché interbancaire, s’expose à la faillite de l’une d’entre elles faisant peser un risque sur toutes les autres. C’est l’une des conséquences de la crise qui a nécessité l’intervention des banques centrales via un rôle de préteur en dernier ressort : la banque accroît son offre de monnaie pour pallier au manque de liquidité des agents économiques. Or une forte hausse de monnaie amène de l’inflation, objectif principal de la politique monétaire européenne.
Si les banques commerciales interfèrent dans la politique économique, c’est logiquement qu’elles interagissent au sein des canaux de transmission qui sont au nombre de quatre et qu’il nous faudra évoquer pour la suite de l’article.

Le canal de transmission par le taux d’intérêt. Le modèle keynésien suffit à le présenter. Une politique d’expansion monétaire conduit à une baisse du taux d’intérêt qui permet une relance de l’investissement et ainsi celle de l’activité. A court terme, le multiplicateur keynésien joue via l’investissement qui favorise la demande globale. Pour investir, il faut un taux d’intérêt pertinent compte-tenu des projets d’investissements, pour cela on se réfère au taux d’intérêt réel à long terme ; or la politique monétaire n’agit que sur le taux d’intérêt nominal à court terme. Cette relation peut s’explique du fait que le taux à long terme est une moyenne des taux courts futurs anticipés. Une baisse du taux court entraînerait donc une baisse du taux long.

Le canal de transmission par les prix d’actifs s’exprime pleinement en cas de baisse du taux d’intérêt qui incitent aux placements financiers (actions, obligations voire d’autres actifs comme les biens immobiliers). Une hausse de ces actifs permet davantage de profitabilité de l’investissement, c’est ce que montre Tobin en évoquant la baisse du coût du renouvellement du capital suite à une valorisation des valeurs mobilières (actions) sur le marché financier (le « q » de Tobin).

Le canal du crédit est une troisième voie de transmission de la politique économique. Une baisse des taux d’intérêt stimule l’offre de crédit et donc permet le financement de plus de projets d’investissement, c’est ce que montre Bernanke et Gertler en 1995 compromettant alors le théorème de Modigliani-Miller qui affirme l’indifférence de l’entreprise vis-à-vis de la structure de son passif (dépôts, fonds propre). Qualitativement, le canal du crédit peut pénaliser les bons projets d’investissements via les risques de défaut dans le coût du crédit intégrés par les banques pour sélectionner ses prêts conduisant à des mécanismes d’anti-sélection. Plutôt que d’augmenter ses taux, les banques rationnent le crédit. Enfin, du côté des banques, une dévalorisation de leurs actifs par exemple les amène à restreindre le crédit, par nécessité. Ce type de rationnement de crédit est appelé « Credit Crunch » et s’est illustré au Japon dans les années 1990 où la politique monétaire s’est vue inefficace. Guichard montre ainsi que l’enjeu n’était pas monétaire mais budgétaire : pour rendre efficace la première, faut-il encore renforcer les fonds propres des banques.

Enfin, le taux de change représente le dernier canal de transmission. Comme le montre le modèle IS-LM-BP en taux de change flexible, une baisse du taux d’intérêt interne entraîne une dépréciation du taux de change nominal et ainsi un transfert des capitaux vers les actifs étrangers. A l’inverse une hausse du taux d’intérêt interne (ou domestique) favorise l’entrée de nouveaux capitaux en provenance de l’étranger. On considérera le degré d’ouverture et la rapidité d’ajustement des prix et des salaires comme condition à ce mécanisme.

• Surveillance et règles prudentielles

Les risques de crédit, de taux d’intérêt et de liquidité ont donné lieu à un ensemble de règles prudentielles visant à les prévenir. Dewatripont et Tirole ont approfondi ce concept en 1994, nous-nous contenterons d’une vue d’ensemble. Cette surveillance vise les institutions financières et les marchés financiers. On citera par exemple l’AMF (Autorité des Marchés financiers) et la Commission bancaire en France. Comme aux Etats-Unis ces deux types de surveillance sont prises en charge par deux organismes. En Allemagne la BaFin centralise cette fonction de surveillance. L’organisation reste donc ouverte, on constate juste certaines règles dans l’Union européenne par des directives bancaires via les Etats et les régulateurs bancaires nationaux (comité de Bâle). En 1988, ce comité a mis en place un ratio de fonds propres des banques au montant des prêts accordés par ces dernières, le tout pondéré en fonction du niveau de risque des contreparties et limité à 4% voire 8% en considérant les quasi-fonds propres. C’est le ratio Cooke. Le ratio McDonough lui a succédé accordant plus d’importance à l’évaluation du risque dans les établissements bancaires. Cependant les conséquences de tels ratios sont de nature pro-cyclique puisque ces derniers se dégraderont en bas de cycle et mèneront les banques à contracter davantage leurs crédits et donc l’investissement ou la demande. On considérera donc les bienfaits de procédures internes en matière de contrôle du risque dans les opérations des banques (la fraude spéculative interne à la Société Générale début 2008 en est un exemple).

Mais l’intervention publique ne se limite pas à des organismes spécialisés, elle doit jouer un rôle incitatif. Plusieurs solutions doivent permettre de limiter le risque de crises bancaires. L’une d’entre elle est d’obliger un certain provisionnement ex-ante en capital en haut de cycle pour que les banques respectent les ratios en bas de cycle. En amont, améliorer l’information des entreprises pour mieux informer les prêteurs sur la tarification du risque facilitera le rationnement du crédit. Des projets d’investissement, au rendement privé insuffisant mais à fort rendement social, peuvent faire l’objet d’un soutien de la part de l’intervention publique.

• Les crises bancaires a-priori et a-posteriori

Mais que faire en cas de faillite d’une banque ? La première chose, et dont seules les banques centrales ont la capacité, est de financer par de grosses sommes à court terme une recapitalisation. Il s’agit ici d’une politique budgétaire dont Guichard (1999) avait mis en évidence assez tardivement dans le cas du Japon. En France, on citera l’exemple du Crédit Lyonnais financé à hauteur de 0,5 points du PIB en 1993 soit environ 10 milliards d’euros en valeur. Enfin, la crise des Savings and Loans à la fin des années 1980 montre qu’une telle situation s’est déjà présentée aux Etats-Unis donnant lieu à une dépense à hauteur de 2% du PIB américain.

Dans ces conditions, comment éviter les paniques bancaires ? Trois solutions sont apportées, celle du narrow banking, celle d’un système d’assurance et celle du prêteur en dernier ressort. La première consiste à forcer les intermédiés à disposer de fond suffisant pour rembourser les déposants en cas de crise, cette hypothèse se rapproche du provisionnent ex-ante évoqué précédemment. La seconde solution est apportée en 1983 par Diamond et Dybvig (dans le prolongement du modèle des paniques bancaires). Ces derniers proposent un système public d’assurance de dépôts financé par une cotisation sur l’ensemble des dépôts permettant alors de rassurer les déposants et donc d’éviter des paniques bancaires. Seule insuffisance de la théorie, un éventuel aléa de moralité de la part des banques, c’est-à-dire une tendance à prendre davantage de risque. Enfin la dernière solution, et en pratique souvent utilisée, repose sur la banque centrale qui ex-post joue le rôle du prêteur en dernier ressort pour que la banque commerciale considérée rembourse ses déposants, mais là aussi un aléa de moralité peut résulter de telles initiatives. A ce sujet, William Bagehot (1873) prônait un taux d’intérêt pénalisant et des saisis d’actifs financiers en cas de non remboursement, compensant le caractère "illimité» du prêt. C’est sans oublier un débat récurrent sur l’arbitrage entre le refinancement à court terme par la banque centrale et son objectif de stabilisation des prix. Un débat qui s’élargit davantage une fois le cas de la BCE évoqué, en particulier sur la légitimité de son indépendance. Promis, ce sera mon prochain billet !