La diplomatie allemande, 1989-2009 (deuxième partie)

Angela Merkel au Congrès américain, 03 novembre 2009

En quête de consécration diplomatique
Compte-tenu du passé historique, l’Allemagne s’exige une diplomatie qui ne transige pas avec la question des Droits de l’Homme. Le XXe siècle n’étant pas si éloigné d’un point de vue chronologique, l’Allemagne qui s’assume comme grande puissance est tenue à une forte rigueur sur ce plan. La notion de puissance allemande nécessite pour corollaire une diplomatie allemande des Droits de l’Homme. On a pu le voir avant les Jeux Olympiques de Pékin, ou même pendant les rencontres russo-allemandes, quand Angela Merkel ne s’est pas privée de s’exprimer sur la question sans marquer de grande prévenance à l’égard des deux régimes.
La responsabilité historique et le poids du passé sont structurants de la diplomatie allemande. On le voit d’autant plus qu’elle assume maintenant un rôle-clé d’acteur global au-delà de la sphère européenne. Le 18 mars 2008, Angela Merkel s’adresse à la Knesset en Israël. En hébreu, elle déclare que la « Shoah emplit les Allemands de honte. Je m’incline devant ses victimes, ses survivants, et ceux qui les ont aidés à survivre ». C’était une intervention sans précédent pour un Chancelier allemand en ce qu’elle soldait les comptes historiques par le resserrement des liens avec Israël et l’engagement diplomatique de l’Allemagne au Proche-Orient par le soutien à l’Etat hébreu.

Engagée aux côtés des Etats-Unis, du Royaume-Uni ou de la France en Afghanistan, l’Allemagne attend désormais sa consécration diplomatique et internationale. Au cours de son premier mandat, Angela Merkel s’était fortement engagée dans la lutte contre le réchauffement climatique – un thème vecteur pour s’imposer dans les relations internationales, dont l’Allemagne est en passe de devenir pionnière.
20 ans après la chute du Mur de Berlin, la Chancelière allemande est en visite à Washington, le 03 novembre 2009. La Maison-Blanche a sorti le grand jeu, Barack Obama déclarant que « l’Allemagne a été un allié de poids sur un très grand nombre de questions internationales ; cette alliance entre les Etats-Unis et l’Allemagne est un des piliers extraordinaire de la relation transatlantique ». Est-ce la consécration tant attendue ? Non, car la diplomatie allemande a un but, qui oriente toute son action, qui structure toute sa politique : cette consécration et ce but, c’est l’obtention d’un siège de membre permanent au Conseil de Sécurité de l’ONU. L’Allemagne est extrêmement active pour obtenir ce siège, auquel Helmut Kohl avait renoncé il y a 20 ans, estimant que son pays ne pouvait pas encore jouer le rôle de grande puissance. La nouvelle génération politique allemande, décomplexée sur le sujet, revendique de façon répétée ce siège permanent au Conseil de Sécurité de l’ONU : ce sera ainsi la tâche principale de la diplomatie d’Angela Merkel et de son nouveau Ministre des Affaires étrangères, Guido Westerwelle.

La diplomatie allemande, 1989-2009 (première partie)

L’Allemagne fête cette semaine les 20 ans de la chute du mur de Berlin, qui avait ouvert la voie à la réunification. Depuis 1989, l’Allemagne a évolué de façon extrêmement importante et rapide sur la scène internationale. Traumatisé par son XXe siècle, le pays aux 16 Länder a certes toujours été un acteur international de premier ordre, notamment en s’investissant comme aucun autre dans la construction européenne dès la fin de la Seconde Guerre Mondiale. Mais l’Allemagne post-1945 fût un acteur minoré dans les relations diplomatiques internationales : sur son sol sont présentes des troupes américaines d’occupation, elle n’est pas membre permanent du Conseil de Sécurité de l’ONU malgré son poids économique incontournable. Surtout, elle a été un pays divisé et placé sous la houlette plus ou moins tacite des deux grandes superpuissances de la Guerre Froide.
Le tournant historique pour l’Allemagne est bien 1989 et la réunification de 1991, puisque l’Allemagne commence à évoluer vers le statut de grande puissance désormais assumée. Le magazine Diplomatie (n°41, novembre 2009) publie un entretien Jacques-Pierre Gougeon, de l’Institut des relations internationales et stratégiques (IRIS) à propos de cette « nouvelle diplomatie allemande ».
Pour JP Gourgeon, les évolutions récentes de la diplomatie allemande sont d’abord liées à ses acteurs, portés par un changement de génération : en effet, ni Angela Merkel ni son prédécesseur Gerhard Schröder n’ont connu la Seconde Guerre Mondiale, les libérant ainsi des prévenances culturelles qu’avaient pu avoir Adenauer ou Kohl quant à des engagements militaires de l’Allemagne. Ainsi l’Allemagne réunifiée devient un acteur-clé et fondamental de l’OTAN, en participant notamment aux actions militaires contre la Serbie de Milosevic en 1999, dix ans après la chute du Mur. C’est ce qui fait dire à JP Gourgeon que, désormais, l’Allemagne « ne craint pas le concept de puissance ». En d’autres termes, elle s’est normalisée.

L’Allemagne, acteur global
Cela est extrêmement lié à un engagement européen très fort, sans commune mesure avec l’engagement français. Culturellement, un Français aura tendance à se dire « français » puis « européen », un Allemand se dira « allemand » et « européen », comme l’attestent unanimement toutes les enquêtes d’opinion. Mais maintenant, selon le chercheur de l’IRIS, l’Allemagne déborde l’Europe sur le plan diplomatique : « l’Allemagne s’est dotée de nouvelles priorités diplomatiques et elle entend dépasser le cadre régional. Elle considère que l’Europe est importante, mais n’est pas suffisante comme cadre de l’action internationale de Berlin ». Trois signes en attestent : l’engagement allemand en Afghanistan (le 3e contingent sur la zone), le fait que le pays n’a jamais déployé autant de soldats à l’étranger depuis 1949, et son statut de 2e contributeur au budget de l’OTAN.
Il en incombe de nouvelles responsabilités pour Berlin vis-à-vis de l’Europe, par exemple un rôle de stabilisation et d’acteur diplomatique dans les régions de voisinage de l’UE, c’est-à-dire le Caucase et les pays de l’ex-URSS (Ukraine, Géorgie, Azerbaïdjan), en dialogue direct avec la Russie. C’est là que la personnalité d’Angela Merkel est déterminante.

La Chancelière
Angela Merkel personnifie le renforcement de l’Allemagne non seulement au sein-même de l’Union européenne, mais aussi et surtout sur la scène internationale. Son aisance dans les réunions internationales, sa capacité à en imposer face à George W. Bush, Hu Jintao, Barack Obama ont unanimement impressionné, séduit, et finalement conforté sa réélection. C’est véritablement elle qui porte la nouvelle diplomatie allemande.
Son rôle est fondamental par rapport à la Russie. Née en Allemagne de l’Est sous occupation soviétique, Angela Merkel parle le russe couramment et s’entretient donc sans intermédiaire avec Vladimir Poutine ou Dmitri Medvedev. Elle a tissé avec Moscou une relation privilégiée, dépassant les préventions qu’avaient eues ses prédécesseurs, ce qui lui permet de devenir l’interlocuteur prioritaire du Kremlin en Europe. Ce positionnement tend de surcroît à renforcer la position diplomatique allemande dans les ex « pays de l’Est » : « elle est très appréciée en Europe centrale où les dirigeants estiment qu’elle les connaît et joue un peu le rôle de porte-parole. Elle est en passe de réhabiliter l’Europe centrale. » (JP Gougeon). L’Allemagne est donc devenue l’acteur principal dans la politique de voisinage de l’UE. D’où l’activisme de la diplomatie allemande dans le Caucase, précisément en Azerbaïdjan, et en Europe centrale. Angela Merkel s’affranchit même du sacro-saint couple franco-allemand privilégié quand elle prononce publiquement une phrase qui, si elle est suivie d’effets, fera date : « nous, Allemands, avons un deuxième grand voisin qui est la Pologne ». La relation franco-allemande peut ainsi paraître banalisée par cette volonté de normalisation des relations germano-polonaises, qui si elle est effective et durable fera de l’Allemagne le pivot central de la géopolitique européenne.

Critique des contrats de type "Cost-of-service"

Pour revenir sur le précédent billet relatif aux contrats incitatifs, certaines précisions doivent être apportées. En outre nous proposons ici un approfondissement du concept de « cost of service régulation ».

Pour rappel le « coût du service » est une situation faiblement incitative et qui ne donne pas lieu à un transfert public. En outre, la variable utilisée est un taux de retour sur investissement et vise à ce que les recettes totales de la firme égalisent le coût total, sans surprofit pour la firme concernée.

1) Trois grandes caractéristiques

La particularité de cette faible incitation sans transfert public repose sur son ancienneté, sa complexité mais surtout sur son « dépassement théorique » puisqu’elle ne tient pas compte des avancées récentes des théories de l’incitation comme l’aléa moral ou la sélection adverse.

Trois conditions conditionnent ce type de réglementation. D’une part les prix sont fixes et à la discrétion des régulateurs qui fixent le prix de marché au coût moyen de production. D’autre part le taux de retour sur l’investissement est toujours supérieur au taux proposé sur le marché de telle sorte que l’investissement soit attractif pour les firmes réglementées tout en assurant un marché concurrentiel.

2) Première critique: asymétrie informationnelle en situation de tarification au coût moyen

Fixer le prix au coût moyen reste une mesure restrictive. Pourquoi ? Une première approche serait d’avancer que le coût moyen implique un niveau de coût fixe. Or il reste difficile d’estimer correctement ces coûts compte tenu de la complexité des variables à intégrer au calcul (structure productive, combinaison des facteurs productifs, productivité, taux d’utilisation des capacités, etc).

D’autre part il faut bien distinguer entreprise publique et privé.

Dans le premier cas, l’Etat est censé disposer de la totalité des informations sur la structure productive.

Dans le second cas d’une entreprise privée rien n’indique que l’information donnée au régulateur est justifiée. Pour subvenir à ce risque Laffont (2001) propose une alternative à la firme : choisir soit un contrat de type cost plus (faiblement incitatif et à transfert public) soit un contrat de type price cap (fortement incitatif et sans transfert public). Le choix de type cost plus montre le peu d’intérêt de la part de la firme pour minimiser ses coûts, les subventions égalisent le transfert public et l’entreprise envoie le signal d’une mauvaise intention. En revanche si la firme privilégie un contrat de price cap, d’une part elle s’engage à ne recevoir aucun fond public, d’autre part elle s’inscrit dans un processus de minimisation du coût total de production puisque l’espérance de gain n’augmentera que si le prix baisse donc si des efforts technologiques sont consentis.

Cela indique que la firme est volontaire à une réglementation efficace mais surtout efficiente : le risque d’asymétrie informationnelle devient plus faible grâce à l’auto-sélection. En revanche il est impossible d’appliquer un contrat par coût du service. Cette réglementation ne semble applicable que pour des entreprises publiques.

Une seconde critique relative à la tarification au coût moyen est que cette mesure n’incite pas la firme à minimiser ses coûts. L’idée générale est que le marché est dominé par un monopole naturel : les rendements d’échelle sont croissant, le coût moyen dès lors est décroissant. La situation est donc profitable au consommateur car ce dernier profite d’un surplus supérieur à celui potentiellement obtenu en concurrence pure et parfaite. Il n’en reste pas moins que sa charge morte (triangle d’Harberger) est important et nécessite une réglementation du monopole. Pour réduire cette charge morte la tarification au coût moyen est nécessaire. On utilise alors la règle de Ramsey Boiteux (1956) qui vise à maximiser le surplus collectif des entreprises publiques sous-contrainte d’une annulation des profits.

On en conclue que ce type de réglementation est gage d’efficacité mais pas d’efficience.

3) Seconde critique: incitation au sur-investissement

Le pouvoir incitatif des contrats de type cost-of-service est faible et ne permet pas une lutte efficace face aux phénomènes d’aléa moral. La rente informationnelle du producteur est reprise par le régulateur et n’incite donc pas le premier à réduire ses coûts. Aussi, pour n’importe quel niveau d’investissement la contrainte de la firme est satisfaite. C’est-à-dire que le comportement rationnel de la firme peut mener à une surcapitalisation comme le démontre l’article de Averch et Johnson publié en 1962.

Ces derniers montrent que le gain de la firme est directement lié à l’investissement en capital par la fixation d’un seuil de rendement unitaire du capital investi. Cette mesure introduit un biais de surcapitalisation puisque la firme est tentée d’augmenter son profit par une augmentation du stock de capital à un niveau supérieur à celui minimisant les coûts. Plus formellement, l’augmentation de l’intensité capitaliste amène le taux marginal de substitution technique à être différent des coûts factoriels (rapport du prix du capital au travail). Le contrat de type cost-of-service est donc une incitation potentielle au sur-investissement et à la mise en place d’une nouvelle distorsion en remplacement de celle supprimée par le régulateur.

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Contrats incitatifs: outils et schémas

1) Première caractéristique : les outils de la politique économique

On distingue les contrats incitatifs où le gouvernement régule les firmes par des subventions ou des taxes, ce qui permet grâce aux fonds publics de ne pas couvrir les coûts par des charges directes aux consommateurs. D'autres outils utilisés sont des taux d'intérêts faibles ou des prêts des gouvernements. Par exemple, une firme recevra des subventions publiques si sa contrainte de budget intertemporelle mène à perte à chaque exercice. Une politique financière optimale du gouvernement serait alors de proposer des transferts publics ou de prêter à cette même firme. La politique fiscale devient alors un enjeu sous-jacent au problème puisque les subventions données d'un côté doivent suivre une taxation sur d'autres agents pour faciliter le financement de ces politiques économiques.

2) Seconde caractéristique : les schémas incitatifs

Les schémas incitatifs visent à définir les politiques les plus optimales possibles dans un environnement incertain et caractérisé par des contraintes informationnelles (asymétries d'informations). Ils visent à conditionner la réglementation et la supervision des propositions appliquées.

Ces interventions se légitiment par l'existence de défaillances de marché qui donnent ainsi lieu à une relation principal-agent où l'Etat contracte un contrat avec une entreprise publique ou privée. Ce contrat est incitatif car il contrôle, régule et supervise les performances des firmes concernées.

2.1 Transferts entre l’Etat et la firme

Dans le cas d'un transfert public TP, on considère une fonction de coût linéaire pour le gouvernement:

TP = a - bc

a: subvention à la firme

b: proportion du coût supporté par la firme, avec b appartient à )0;1]

c: remboursement du coût C

La fonction signifie donc que le transfert de ressource du gouvernement à la firme est la différence entre les subventions données ex-ante et la part remboursée par la firme au gouvernement.

Les discussions portent sur b puisque la proportion du coût supportée par la firme mesure l'incitation de l'aide sur la firme. On distingue alors deux types de contrats.

- Si b=0 alors TP=a est les transferts égalisent les subventions, la firme ne supporte donc aucun coût (Situation de Cost plus)

- Si b=1 alors TP=a-C, la subvention est très incitative (b est maximum), la firme bénéficie d'une réduction de ses coûts; elle devient "residual claimant": elle profite du profit résiduel (Situation de Fixed price)

Ces deux cas extrêmes montrent l'étendue possible concernant les contrats incitatifs. Formellement, ces incitations s'étendent de 0 à 1; tout dépend donc de la proportion de coût que la firme doit supporter. Mais l'exercice est plus difficile puisque nous-nous situons dans une situation d'asymétrie informationnelle. En fait cette asymétrie est souvent prédominante dans ces analyses économiques puisqu'il s'agit du fameux "résidual claimant". Une hypothèse peu contestée sera donc de supposer que le régulateur ou le gouvernement ne veulent pas laisser de "rente informationnelle" soit qu'il évite qu'une partie des fonds publics alloués ne soit finalement assimiler par la firme comme un profit résiduel.

2.2 Pas de transfert entre l’Etat et la firme

Dans le cas d'un non-transfert de fonds publics de l'Etat à la firme, il y a 3 possibilités de régulation.

Le "price-cap" désigne une incitation à la minimiser du prix proposé par la firme. Mis en place en 1983 par Littlechild, on l'appelle souvent "CPI-X" mais cette formule peut s'avérer plus large: p=RPI-X+K avec K le besoin en investissement capital (que l'on considérera égal à 0 pour généraliser notre approche). Les termes sont anglo-saxons. Il s'agit simplement de "Prix = Inflation - Epargne espérée". La firme supporte la contrainte RPI, c'est-à-dire le taux d'inflation fixé par le gouvernement et qui est modifié à la discrétion de ce dernier. Cela impose à la firme la condition suivante: si elle veut augmenter l'espérance de son épargne alors le prix doit baisser.

L'épargne espérée ne dépend pas des performances de la firme mais de celles de ses concurrentes. Cette hypothèse permet de travailler en concurrence parfaite alors que les marchés font souvent l'objet de monopole naturel. Mieux encore, cette hypothèse est une condition nécessaire car la politique de price-cap rend compte de la capacité d'une entreprise à dégager du profit relativement à la situation de l'ensemble de l'économie. La variable la plus importe est donc le prix et non le revenu. Enfin l'inflation (RPI dans l'équation) ne doit pas dépasser un certain plafond fixé par le régulateur.

Le "Cost of service regulation " ou "rate of return" (coût du service) vise à ce que les revenus de la firme couvrent seulement le coût total. La variable utilisée est un taux de retour sur investissement. C'est la mesure de réglementation la plus ancienne, un prochain billet visera à montrer ses carences en terme d'incitation. Une mesure portant à discussion.

La troisième situation est intermédiaire. Elle vise à concilier les politiques de Price cap et de Cost of service régulation de manière intertemporelle. La firme subit p=RPI-X jusqu'à ce que son taux de profit escompté par le régulateur soit atteint. On bascule alors dans une politique de régulation par le coût du service de manière à ce que les consommateurs et l'Etat profite d'une partie du profit additionnel.

Billet inspiré par « A Theory of Incentives in Procurement and Regulation » (J.J. Laffont, J.Tirole, 1993, MIT Press)